Intrekking verblijfsvergunning met terugwerkende kracht: een (on)evenredig besluit?
De verblijfsvergunning van de vreemdeling kan door de Immigratie- en Naturalisatiedienst (‘IND’) met terugwerkende kracht worden ingetrokken, omdat bijvoorbeeld in het verleden onjuiste inlichtingen werden verstrekt, of omdat niet langer aan de voorwaarden van de verblijfsvergunning wordt voldaan. Welke mogelijke gevolgen heeft het intrekkingsbesluit voor de vreemdeling en zijn of haar gezinsleden? En wat is het juridisch kader, om te beoordelen of de nadelige gevolgen voor betrokkenen al dan niet (on)evenredig zijn in relatie tot de met de intrekking beoogde doelen? In dit blog lichten wij de recente ontwikkelingen op dit gebied toe.
Gevolgen ’verblijfsgat’
Een vreemdeling wordt na een reorganisatie herplaatst door de werkgever bij een dochteronderneming die niet de status van erkend referent heeft. De IND besluit daarom over te gaan tot intrekking van de verblijfsvergunning met terugwerkende kracht vanaf de datum van de herplaatsing, omdat niet langer aan de voorwaarden van de kennismigrantenregeling wordt voldaan. Er ontstaat in dit geval een zogenoemd ‘verblijfsgat’, met als gevolg dat het rechtmatig verblijf van de kennismigrant wordt onderbroken waaraan geen rechten kunnen worden ontleend. Sterker nog: dit intrekkingsbesluit heeft ook gevolgen voor zijn of haar gezins- of familieleden die in Nederland een leven hebben opgebouwd / ontwikkeld tijdens deze periode. Het intrekkingsbesluit heeft tot gevolg dat betrokkenen vijf jaar moeten wachten na de ingangsdatum van de eerste vergunning die is verleend volgend op het verblijfsgat om bijvoorbeeld in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning als EU-langdurig ingezetenen, dan wel het verkrijgen van het Nederlanderschap. Het is daarom hoe dan ook belangrijk tijdig bezwaar te maken tegen het besluit van de IND.
Discretionaire bevoegdheid
Zoals gezegd, kan de IND besluiten de verblijfsvergunning van een vreemdeling (al dan niet) in te trekken met terugwerkende kracht. Het intrekkingsbesluit berust op een discretionaire bevoegdheid die zijn grondslag vindt in de Vreemdelingenwet die nader is uitgewerkt in de beleidsregels. Wanneer de IND besluit over te gaan tot het intrekkingsbesluit, is denkbaar dat tussen partijen een juridisch geschil ontstaat over de (on)evenredigheid van het intrekkingsbesluit. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) oordeelde op 2 februari 2022 (onder meer) dat een besluit dat mede op een beleidsregel berust (ook) getoetst moet worden aan het zogenoemde evenredigheidsbeginsel uit artikel 3:4 lid 2 Awb.
Evenredigheidsbeginsel
Het evenredigheidsbeginsel werd in de regel terughoudend getoetst door de bestuursrechter. De terughoudende toets houdt in dat de bestuursrechter slechts beoordeelt of de IND redelijkerwijs niet kon menen dat sprake is van een evenredigheid tussen het doel van de intrekking (herstellen van een onrechtmatige situatie) en de gevolgen ervan. De Afdeling oordeelde op 2 februari 2022 echter dat het evenredigheidsbeginsel minder terughoudend getoetst moet worden en meer aansluiting moet worden gezocht bij het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel wat is verankerd in het EU-recht. In het EU-recht worden besluiten – in deze blog toegespitst op het intrekkingsbesluit – getoetst aan een soort van drietrapsraket:
Is het besluit geschikt om het doel te bereiken?
Is het besluit noodzakelijk om het doel te bereiken?
Is de maatregel evenwichtig?
De terughoudende toets lijkt met de uitspraak van de Afdeling dus aanzienlijk intensiever te gaan worden. Volgens de Afdeling wordt de intensiteit bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan (oftewel de IND in dit geval), de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn, aldus de Afdeling. De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is naar het oordeel van de Afdeling afhankelijk van verschillende factoren en verschilt daarom van geval tot geval.
Gelet op deze recente uitspraak van de Afdeling, sluiten wij ons aan bij de adviesraad migratie van de adviescommissie voor vreemdelingenzaken dat dit perspectief biedt voor de arbeidsmigratiepraktijk. Met de beoogde aansluiting bij de Unierechtelijke toets wordt immers (meer) gewicht toegekend aan de bij het intrekkingsbesluit betrokken belangen. Bovendien is de ene intrekkingsbesluit de andere niet. De kans bestaat dat jurisprudentie over de (on)evenredigheid van het intrekkingsbesluit met terugwerkende kracht zich in de komende jaren verder zal ontwikkelingen.